傳言已久的環(huán)境管理制度改革思路終于浮出水面。18日記者獲悉，環(huán)保部副部長(cháng)趙英民在出席第十屆區域空氣質(zhì)量管理國際研討會(huì )時(shí)表示，我國環(huán)境管理仍然存在較為粗放、污染物排放總量過(guò)大、超標排放或違法排放等問(wèn)題，將通過(guò)改革完善排污許可制度，全面推進(jìn)和完善環(huán)境保護各項制度。值得注意的是，在具體改革路徑中，趙英民首先提出的就是建立以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度，制訂管理名錄，實(shí)現排污許可全覆蓋，同時(shí)逐步將固體廢物和環(huán)境噪聲依法納入排污許可管理。業(yè)內專(zhuān)家分析稱(chēng)，這意味著(zhù)，實(shí)施多年的環(huán)評制度將被弱化，而排污許可核心制正式被環(huán)保部確定為今后的環(huán)境管理新方向。

　　改革大幕拉開(kāi)

　　新一輪環(huán)保風(fēng)暴刮起同時(shí)，各界也將更多的目光聚焦在了環(huán)境管理制度改革路徑和成效上。近兩年，環(huán)保部相關(guān)負責人頻繁在公開(kāi)場(chǎng)合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環(huán)境管理制度。直到最新表態(tài)中，趙英民明明確提出，“十三五”期間，我國逐漸簡(jiǎn)化環(huán)評制度，確定排污許可證核心制，正式拉開(kāi)了改革的大幕。

　　不可否認，在我國現行的環(huán)境管理制度中，環(huán)評的地位確實(shí)十分“強勢”?！董h(huán)評法》實(shí)施已經(jīng)十余年，環(huán)評制度已經(jīng)滲透到區域規劃、新建擴建項目等多個(gè)環(huán)節和層面中。環(huán)保部公布數據顯示，“十二五”期間，國家層面對151個(gè)不符合條件的項目環(huán)評文件不予審批，總投資達7600多億元，涉及交通運輸、電力、鋼鐵有色、煤炭、化工石化等行業(yè)。

　　然而，自去年起，環(huán)評制度的變革已經(jīng)悄然開(kāi)啟。蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉介紹，去年初，國務(wù)院出臺文件明確規定除了海洋和重大項目環(huán)評，其他項目環(huán)評改為后置審批時(shí)就證明我國環(huán)評制度已經(jīng)開(kāi)始松動(dòng)。而日前，多位專(zhuān)家也獨家向記者證實(shí)，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標，現在十分“強勢”的環(huán)評制度將逐漸被簡(jiǎn)化。

　　具體來(lái)說(shuō)，北京國能中電能源有限公司董事長(cháng)、環(huán)保部燃煤大氣污染控制工程技術(shù)中心副主任白云峰分析稱(chēng)，環(huán)保部此前撤銷(xiāo)總量司，新設大氣、水、土三司其實(shí)就是為環(huán)境管理制度改革埋下伏筆，由此開(kāi)始，我國將在弱化單一項目環(huán)評同時(shí)愈發(fā)收緊對區域規劃的環(huán)評，并同時(shí)加強以排污許可證制度為核心的管理。而且白云峰也表示，目前《刑法》將破壞環(huán)境罪定義為結果罪，即根據破壞程度定罪，以后隨著(zhù)環(huán)境管理制度的調整，相應的破壞環(huán)境有望將向過(guò)程罪變化，即只要存在相關(guān)行為就可以被定罪。

　　改變“簡(jiǎn)單粗暴”管理

　　環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光表示，我國對于環(huán)境管理制度的改革的目標是提高效率、降低成本，按照這一思路，環(huán)評需要被簡(jiǎn)化、改革，剝離掉不應屬于它的職能，讓環(huán)評成為企業(yè)自主行為，政府不再審批環(huán)評。

　　白云峰進(jìn)一步解釋稱(chēng)，我國對于環(huán)境管理制度的改革并不僅僅是簡(jiǎn)單的由排污許可證代替環(huán)評，“此前我國的環(huán)境管理制度突出的是基于總量控制的環(huán)評制度，但我們發(fā)現強化單個(gè)項目的環(huán)評后，并不能完全控制住區域的排污總量，這意味著(zhù)對于項目進(jìn)行嚴格的事前管理卻缺乏對過(guò)程和結果的管控也是不行的。因此，我們將改變原來(lái)‘簡(jiǎn)單粗暴’的控制方式，對環(huán)境管理制度進(jìn)行優(yōu)化?！卑自品灞硎?，調整之后，企業(yè)將受到更嚴格、更細化的管理，環(huán)保、節能將必須被納入生產(chǎn)閉環(huán)之中，而不是作為配套裝置出現。

　　而且，夏光直言，現目前我國很多企業(yè)做環(huán)評純粹就是為了通過(guò)政府審批，環(huán)評報告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評很多時(shí)候根本無(wú)法充分發(fā)揮應有的效力。在中國政法大學(xué)等多個(gè)單位聯(lián)合發(fā)布的新《環(huán)保法》實(shí)施情況評估報告中也指出，在調研涉及大部分企業(yè)的項目環(huán)評時(shí)課題組發(fā)現，北京、天津、廣東等8個(gè)省、市、自治區、直轄市環(huán)保廳(局)在查處相關(guān)案件時(shí)依然存在準許建設單位補辦環(huán)評手續的情形，占比達到26%，前置環(huán)評的真正起到的制約作用可能并不如“看起來(lái)那么美”。

　　北京市環(huán)保局法制處處長(cháng)蘆建茹也表示，目前，在個(gè)體項目的環(huán)評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實(shí)際效果并不是特別理想，有些重點(diǎn)工程項目領(lǐng)導一點(diǎn)頭，一票否決權就基本無(wú)法發(fā)揮作用?？梢?jiàn)，基于上述原因，環(huán)評制度之“變”反而是讓環(huán)評找回本職角色的的一個(gè)過(guò)程。

　　變革面臨阻礙

　　變革的推行往往會(huì )伴隨諸多爭議。在我國，推行多年卻進(jìn)展遲緩的排污許可證讓不少業(yè)界專(zhuān)家對環(huán)境管理制度改革思路產(chǎn)生了質(zhì)疑和擔憂(yōu)。

　　上述新《環(huán)保法》實(shí)施情況評估報告中明確指出，通過(guò)調研發(fā)現，新《環(huán)保法》實(shí)施后，我國排污許可證制度實(shí)施狀況依然不樂(lè )觀(guān)，雖然新《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都提出了總量控制與排污許可證制度，但上述法律中的相關(guān)規定仍多為抽象宏觀(guān)規定，對于制度具體內容、排污量的監測與核定等具體操作內容還欠缺程序性規定，國務(wù)院也未出臺相關(guān)細則，讓實(shí)踐中，排污許可制度缺乏可操作性。

　　雖然環(huán)保部已經(jīng)明確，未來(lái)我國將全面推開(kāi)排污許可制度，進(jìn)而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執行下去的主要原因除了法律制度細節沒(méi)有具體落地外，還有就是執法能力無(wú)法跟上。上述報告也指出，目前我國現行的排污許可證一般是針對排放二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化學(xué)需氧量這四種國控重點(diǎn)污染物的大型工業(yè)企業(yè)發(fā)放，對于中小企業(yè)、事業(yè)單位不予發(fā)放，因此這造成大量企業(yè)和單位游離于有效控制之外，其次，一些地方排污許可證缺乏有效監測管理，排污許可證最終變成了排污注冊證，證上的各種要求、指標沒(méi)有嚴格落實(shí)到排污企業(yè)。

　　而且，馮嘉表示，目前我國還無(wú)法對企業(yè)排污量進(jìn)行連續性監測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業(yè)自行監測數據，但目前，我國企業(yè)自行監測排污標準尚不清晰，而且企業(yè)也沒(méi)有監測資質(zhì)，因此，這種監測數據的執法效力難以得到保證，無(wú)法成為直接的執法依據?！瘪T嘉表示。

　　更為重要的是，有專(zhuān)家告訴記者，作為排污許可證下發(fā)前的關(guān)鍵環(huán)節，地方對于企業(yè)污染物排放總量指標的初始分配方法還不夠統一和明確。上述報告也指出，排污指標的初始分配是排污許可證實(shí)施的重要內容，也是構建排污權交易市場(chǎng)的前提，但調研中卻發(fā)現，由于有關(guān)排污許可證制度的操作規則缺失，很多地方的環(huán)保部門(mén)在發(fā)放排污許可證分配排污初始配額時(shí)沒(méi)有統一的排污許可量核定方法，甚至發(fā)放過(guò)程中存在較大盲目性。業(yè)內表示，這就容易為排污許可證制度全面推開(kāi)留下一定的隱患，可見(jiàn)，要全面解決現在的各項問(wèn)題并推定排污許可核心制還是任重而道遠的。